Eduardo Hernández Martínez
1. Introducción
Los recursos naturales son bienes que conforman el Dominio Público, sin embargo la tendencia hacia la desprotección jurídica de los bienes que integran este dominio, ha originado que nuestro ordenamiento jurídico, doctrina nacional y jurisprudencia constitucional, señalen que los recursos naturales conforman el Patrimonio de la Nación, lo que a su vez ha ocasionado que se formulen teorías nacionales que señalan que el Estado no tiene la propiedad sobre los recursos naturales sino un dominio eminencial, eminente o vigilante, siendo promovidas por intereses particulares. Esta situación jurídica vulnera el derecho de propiedad del Estado sobre los recursos naturales como bienes integrantes del Dominio Público, afectando los intereses nacionales, por ello el propósito del presente ensayo es que el lector comprenda la problemática contenida en este párrafo.
Para analizar la propiedad del Estado sobre los recursos naturales, es importante tener en cuenta que entre las diversas clasificaciones de los bienes, existe una que es fundamental en cualquier ordenamiento jurídico, siendo debidamente reconocida y desarrollada por la doctrina internacional, nos referimos a la clasificación de los bienes en razón de su titular o “con relación a las personas a quienes pertenecen”, la que erróneamente no fue incluida en el Código Civil de 1984, perdiéndose una valiosa oportunidad para perfeccionarla.
Según esta clasificación, los bienes se dividen en bienes del Estado, y en bienes de particulares. A su vez, los bienes del Estado, se clasifican en bienes que conforman el Dominio Privado, y en bienes que integran el Dominio Público (1).
Si analizamos la doctrina internacional (2), podemos definir al Dominio Público (3), como el “Conjunto de bienes (muebles e inmuebles) de propiedad del Estado, que tienen como finalidad, el uso público directo e indirecto (servicios públicos), la defensa nacional, el fomento de la cultura nacional, y el fomento de la riqueza de la Nación; según lo dispuesto mediante Ley.” (4). No obstante aún no contamos con la mencionada ley, que regule profusamente esta institución.
Los bienes de Dominio Público, son de gran interés público por ese motivo recae sobre éstos, un régimen especial de protección jurídica, que se encuentra conformado principalmente por los atributos de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. Los bienes de Dominio Privado, no tienen tales atributos.
Bajo esa línea, los recursos naturales son bienes limitados (5), de gran interés público, que se encuentran relacionados con el fomento de la riqueza de la Nación y por ende cuando se encuentran en su estado natural son de Dominio Público (6), siendo de vital importancia que el ordenamiento jurídico así lo establezca. Es importante considerar que, cada vez que se manifiesta que un bien es de Dominio Público, se está haciendo referencia implícita al derecho de propiedad del Estado.
2. Teorías sobre la naturaleza jurídica de la relación entre los recursos naturales con su titular
Las teorías expuestas por la doctrina sobre la propiedad de los recursos naturales, se pueden agrupar en dos vertientes, las que niegan la propiedad del Estado sobre éstos, y las que afirman su propiedad.
Entre las que niegan el derecho de propiedad del Estado sobre los recursos naturales existentes dentro de su territorio, se encuentran las que se fundamentan en el concepto de dominio eminente, utilizándolo en sus dos acepciones, tanto el significado de dominio eminente como expresión de soberanía interna, y el significado de dominio eminente como dominio directo. Estas teorías vulneran la propiedad del Estado, beneficiando a grupos de interés.
Siguiendo la vertiente que afirma el derecho de propiedad del Estado sobre los recursos naturales, están las teorías que sostienen que son bienes de Dominio Público, a las cuales nos afiliamos, y otras que consideran que son bienes de Dominio Privado.
2.1 Teorías derivadas de la negación de la propiedad
2.1.1 Teoría de la soberanía sobre los recursos naturales
Afirma que el Estado solamente tiene sobre los recursos naturales un “dominio eminente” en su acepción de “soberanía interna”, la que se expresa en el derecho de gestión para reglamentar su aprovechamiento en beneficio de toda la colectividad.
Entonces ¿Qué es el dominio eminente en su acepción de soberanía interna?. Al respecto cabe resaltar que desde sus inicios, el dominio eminente era considerado por la doctrina, como la facultad del Estado de disponer de los bienes de propiedad privada que existen dentro del territorio, en caso de necesidad pública (7). En la actualidad, la doctrina identifica plenamente, al dominio eminente con la soberanía interna, que es la potestad más alta que existe en el interior del Estado(8) o summa potestas, esta comprende las facultades legislativa, jurisdiccional, expropiatoria e impositiva(9). Sin embargo, el dominio eminente no es un poder arbitrario, sus límites los determina el ordenamiento constitucional, siendo por tanto un poder sujeto a derecho.
El Estado ejerce la summa potestas respecto de sus propios bienes (Dominio Público y Dominio Privado), y sobre los bienes de particulares (10). En consecuencia, por el dominio eminente o soberanía interior, el Estado puede regular la propiedad enclavada dentro de los límites de su territorio, pero de ningún modo constituye un derecho de propiedad.
De acuerdo con lo mencionado, es innecesario señalar que el Estado ejerce su soberanía interna sobre los recursos naturales, ya que esto se sobreentiende, en razón de que la soberanía recae sobre todas las propiedades que se encuentran dentro del territorio. Como se infiere, el contenido de esta teoría y su denominación, aparentan otorgar importantes derechos y facultades al Estado, cuando en el fondo no aporta nada. Aquí hay un error adrede de la doctrina desproteccionista, al pretender relacionar la soberanía interna con algunos de los atributos de la propiedad, para tratar de encubrir con astucia la negación de la propiedad del Estado sobre los recursos naturales, que es la esencia de lo que realmente esta teoría propugna.
Los defensores de esta teoría indican que debido al dominio eminente en su acepción de soberanía interna, el Estado puede reglamentar el aprovechamiento de los recursos naturales en beneficio de toda la colectividad. Consecuentemente, la afirmación parecería dar a entender, que el Estado puede en el momento que lo estime conveniente, según el mejor interés de la colectividad, modificar el acto mediante el cual concedió el aprovechamiento del recurso natural a un particular. Esto no es verdad (y sus defensores bien lo saben), porque la soberanía interna se ejerce con las limitaciones establecidas en el ordenamiento constitucional; así en el caso de la Constitución Peruana, se establecen garantías y seguridades (estabilidades).
2.1.2 Teoría del Dominio Directo sobre los recursos naturales
Lo que se conoce en doctrina como dominio menos pleno o imperfecto, se divide entre dos titulares, del dominio directo (o dominio eminente) y del dominio útil. El dominio eminente como dominio directo, es el derecho que una persona tiene, de disponer de un bien (fundo) cuyo dominio útil ha cedido, o percibir cierta prestación o tributo anual en reconocimiento de su superioridad o señorío sobre el bien, o únicamente el derecho de superioridad sobre un bien cuyo dominio útil se ha cedido. En cambio, el dominio útil, es el derecho de usar y percibir los frutos del bien, debiendo pagar una prestación o tributo a quien mantiene el dominio directo. Si bien ambos titulares obtienen ventajas, ninguno reúne todos los atributos de la propiedad.
Las figuras jurídicas más comunes en la antigüedad, del dominio menos pleno, han sido la enfiteusis y el feudo.
Tomando en cuenta lo antecedente, esta teoría sostiene que el Estado sólo mantiene un “dominio eminente” en su acepción de “dominio directo”, sobre los recursos naturales, en tanto que, los particulares (concesionarios) que aprovechan estos bienes mantienen el dominio útil. Este planteamiento, al igual que el anterior, indudablemente implica una vulneración al derecho de propiedad del Estado sobre los recursos naturales, por lo cual de ninguna manera puede ser aceptado. Un ejemplo, de la aplicación de esta equivocada teoría, se encuentra en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, que en su artículo 27º establece: “(…) Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias (…)”.
2.2 Teorías derivadas de la aceptación de la propiedad
2.2.1 Teoría de los recursos naturales como Dominio Privado
Señala que los recursos naturales son parte del Dominio Privado del Estado, siendo por tanto alienables, embargables y prescriptibles. Aceptar esta teoría implica una desprotección jurídica de los recursos naturales, porque al no contar con el régimen especial de protección jurídica que recae sobre los bienes de Dominio Público, se posibilita la vulneración del derecho de propiedad del Estado.
2.2.2 Teoría de los recursos naturales como Dominio Público
Esta teoría es la que conviene al Estado, y por ende a toda la Nación. Sostiene que los recursos naturales son bienes de Dominio Público, siendo por tanto inalienables, inembargables e imprescriptibles. Al afirmar el carácter demanial de los recursos naturales, se garantiza el derecho de propiedad del Estado sobre éstos, así como el régimen especial de protección jurídica que les corresponde por ser bienes integrantes del Dominio Público.
3. Los recursos naturales y el Patrimonio de la Nación
En la normatividad peruana, se considera que los recursos naturales integran el “Patrimonio de la Nación”. Así, el artículo 66° de la Constitución Política de 1993, establece: “Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. (…)”. Siguiendo la misma orientación, la Ley Nº 26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (12), en su artículo 1º dispone: “La presente Ley Orgánica norma el régimen de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, en tanto constituyen patrimonio de la Nación. (…)”, luego en su artículo 4º nombrado “Alcance del dominio sobre los recursos naturales”, señala: “Los recursos naturales mantenidos en su fuente, sean éstos renovables o no renovables, son Patrimonio de la Nación. (…)”(13).
Pues bien, entonces ¿Qué se entiende por “Patrimonio de la Nación”?. Sobre el particular, cabe recordar que fue la Constitución Política de 1979, la primera en mencionar la expresión “Patrimonio de la Nación”, introduciéndola en nuestro ordenamiento jurídico, originando una equivocación que se mantiene hasta la actualidad, ya que el ordenamiento jurídico debe establecer que los recursos naturales son bienes de “Dominio Público”, concepto desarrollado y plenamente reconocido en la doctrina y legislación internacional, y no utilizar, cuando se trata de explicar la propiedad sobre los recursos naturales, una expresión que no tiene acogida en éstas, y que carece de un concepto claro y definido.
3.1 Confusiones que se originan al utilizar la expresión “Patrimonio de la Nación”
La expresión “Patrimonio de la Nación” puede dar ocasión a interpretaciones incorrectas, debido a que no distingue, si los recursos naturales integran o no integran, el “Dominio Público”, como se expone a continuación:
3.1.1 Confusión con respecto al término “patrimonio”
Analizando literalmente la expresión “Patrimonio de la Nación”, resulta que la palabra “patrimonio” ocasiona las siguientes confusiones, apreciemos:
Se entiende por “patrimonio” el conjunto de derechos y obligaciones. Siendo la propiedad o dominio, un derecho integrante del “patrimonio”, por ende, la expresión “patrimonio de la nación” incluye a la de “propiedad de la nación”, la cual a su vez comprende al Dominio Privado y al Dominio Público. En efecto, el reconocido Jurista español Manuel Colmeiro en su obra denominada Derecho Administrativo Español publicada en el año 1876, considera que en la “(…) expresión genérica dominio nacional ó propiedad de la nación se comprenden el dominio público y el del estado; dos derechos que si bien distintos entre si, proceden de una raíz común.[sic]” (14), de manera que, al hacer mención al “patrimonio” no estamos distinguiendo entre “Dominio Público” y “Dominio Privado”.
En el Derecho Comparado, el término “patrimonio” comúnmente se le puede encontrar formando parte de expresiones, utilizadas para referirse a los bienes del Dominio Privado, tales como “bienes patrimoniales” y “patrimonio estatal”, por ejemplo en el ordenamiento jurídico español, la Ley 33/2003, Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas, establece que “Son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo de titularidad de las Administraciones públicas, no tengan el carácter de demaniales. (…)” (15). Otro ejemplo lo encontramos en la legislación italiana, la que divide los “bienes patrimoniales”, en “patrimonio indisponible” y “patrimonio disponible”, los primeros son aquellos que las leyes no consideran bienes demaniales, dentro de esta categoría se encuentran los bosques, las minas, canteras, etc.
Volviendo al ordenamiento jurídico español, encontramos que a parte de la expresión “bienes patrimoniales” para referirse a los bienes del Dominio Privado, también se utilizan las expresiones “Patrimonio Nacional” o “Patrimonio Real” para mencionar a los bienes afectados a la Corona, es decir a aquellos bienes de titularidad del Estado afectados al uso y servicio del Rey y de los miembros de la Real Familia, regulados en la Ley 23/1982, Ley reguladora del Patrimonio Nacional, y por Real Decreto 496/1987, que desarrolla el Reglamento de Patrimonio Nacional.
Por consiguiente, tomando en cuenta la doctrina y legislación internacional, podemos inferir que el término “patrimonio” no distingue entre Dominio Público y Dominio Privado, siendo utilizado generalmente para hacer referencia al Dominio Privado.
3.1.2 Confusión en la doctrina nacional generadas por la expresión “Patrimonio de la Nación”
Otro fundamento importante para eliminar la expresión “Patrimonio de la Nación” del ordenamiento jurídico, es que, en la doctrina peruana no son pocos los autores, que con respecto a la propiedad de los recursos naturales, han optado erróneamente, teorías distintas a la del Dominio Público, apreciemos las confusiones ocasionadas por esta expresión:
3.1.2.1 Los recursos naturales no corresponden ni al Dominio Público ni al Dominio Privado
Entre los autores, que consideran que los recursos naturales, no pertenecen ni al Dominio Público ni al Dominio Privado, se encuentra el jurista peruano Nuñez Borja, quien en su obra Breve Tratado de Derecho Administrativo del Perú, comparte la clasificación de los bienes del Estado (a los que se refiere con la denominación de bienes públicos (16)) formulada por el tratadista Fritz Fleiner, que divide a éstos en: patrimonio fiscal, patrimonio administrativo y del uso público (17). A la cual añade: “los bienes que constituyen fuente potencial de riqueza, llamándolos bienes del dominio del Estado, y quizá, más propiamente, del patrimonio de la Nación; para diferenciarlos de los bienes públicos.”(18).
De modo que, la teoría de Nuñez Borja, considera cuatro grupos de bienes, el primero denominado “patrimonio fiscal” está referido a los bienes de Dominio Privado, en tanto las categorías de “patrimonio administrativo” y de “uso público” contienen bienes que para la doctrina internacional son de Dominio Público. Los tres grupos mencionados, para el autor, son bienes del Estado, a los que agrega un cuarto grupo que denomina “patrimonio de la Nación”, conformado por los recursos naturales, sosteniendo que éstos más bien son una categoría aparte de los bienes del Estado, y por ende no los incluye ni en el Dominio Público ni en el Dominio Privado.
3.1.2.2 Los recursos naturales integran el Dominio Privado
Otros juristas, consideran que los recursos naturales integran el Dominio Privado, examinemos algunos ejemplos:
Para Jorge Eugenio Castañeda, los “bienes del Estado” se dividen en bienes del Dominio Público y del Dominio Privado, dentro de este último grupo, incluye entre otros, a los bosques y demás fuentes naturales de riqueza, antes de su concesión (19). Por su parte, Gustavo Bacacorzo opina que estos bienes se clasifican en “bienes de uso público” y “bienes fiscales o privados del Estado”, incluyendo a los recursos naturales en estos últimos (20).
Asimismo, Ramírez Cruz, refiriéndose a los bienes de Dominio Privado, considera que “se trata de bienes, que sin ser de uso público o colectivo, están afectados a un servicio público (…) o que están destinados a la defensa del territorio (…) o, incluso de bienes destinados al fomento de la riqueza nacional”(21), entonces, para el autor los recursos naturales integran el Dominio Privado. Igualmente, Gonzáles Linares considera que los bienes del Estado se dividen en: “bienes de Dominio Público” y “bienes de Propiedad del Estado” (que vendrían a ser los bienes de Dominio Privado), incluyendo en este último grupo a los recursos naturales(22).
3.1.3 Confusión de la expresión Patrimonio de la Nación, con Patrimonio Cultural de la Nación, Patrimonio Natural, Patrimonio Mundial, y otros patrimonios
La expresión “Patrimonio de la Nación”, utilizada para referirse a los recursos naturales, da ocasión a que sea confundida y asimilada, con expresiones como “Patrimonio Cultural de la Nación”, “Patrimonio Cultural”, “Patrimonio Natural”, “Patrimonio Mundial”, “Patrimonio Natural de la Nación”, entre otras; analicemos:
Con respecto a la expresión “Patrimonio Cultural de la Nación”, es empleada en el ordenamiento jurídico peruano para referirse a los bienes que se encuentran regulados por la Ley Nº 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación, y su reglamento (23). Este “Patrimonio”, se encuentra conformado por bienes de Dominio Público y bienes de particulares, no obstante la expresión para englobarlos incluye las palabras “de la Nación”, dando ocasión a que equívocamente se considere que la expresión semejante, de “Patrimonio de la Nación”, también pueda estar conformada por bienes de particulares. Asimismo, la semejanza de las expresiones “Patrimonio Cultural de la Nación” y “Patrimonio de la Nación”, permite que sean confundidas en la doctrina nacional (24).
Se debe tener en cuenta, que la expresión “Patrimonio Cultural de la Nación”, tiene su antecedente en la expresión “Patrimonio Cultural”, empleada en la Convención para la protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (25), documento que también utiliza la expresión “Patrimonio Natural” (26), cuyo concepto está referido a lo que en nuestro ordenamiento jurídico se entiende por Áreas Naturales Protegidas.
En la mencionada Convención, los Estados Partes acordaron constituir un “Patrimonio Universal”, conformado por la sumatoria del “Patrimonio Cultural” y el “Patrimonio Natural” de cada país, pactando lo siguiente:
Respetando plenamente la soberanía de los Estados en cuyos territorios se encuentre el patrimonio cultural y natural a que se refieren los artículos 1 y 2 y sin perjuicio de los derechos reales previstos por la legislación nacional sobre ese patrimonio, los Estados Partes en la presente Convención reconocen que constituye un patrimonio universal en cuya protección la comunidad internacional entera tiene el deber de cooperar (27).
Consideramos adecuado y meritorio que todos los Estados partes presten su apoyo para la protección de estos bienes, sin embargo, en referencia a lo que resta del tenor, estamos en total desacuerdo con lo pactado, debido a que como se aprecia, el dispositivo citado sólo establece el respeto de la “soberanía”, pero no menciona al derecho real de “propiedad” que tienen los Estados sobre los bienes que conforman el patrimonio natural y el patrimonio cultural, que se encuentran ubicados dentro de sus respectivos territorios (debiendo para una mayor exactitud, establecer que estos bienes integran el Dominio Público del Estado en cuyo territorio se ubican). En cuanto a la frase: “sin perjuicio de los derechos reales sobre ese patrimonio”, nótese que el dispositivo no señala a ¿Qué derechos reales se refiere? ni ¿Quién es su titular?, esta redacción sin claridad, da ocasión a que se interprete en perjuicio de la propiedad que el Estado tiene sobre dichos bienes. Asimismo, es inadecuado y contrario a los intereses nacionales, mencionar la constitución de un “Patrimonio Universal”, “Patrimonio Mundial” o “Patrimonio de la Humanidad”, pues esta idea, vulnera el derecho de propiedad del Estado, y colisiona directamente con el Dominio Público, constituyendo ésta, un modo de decir que la propiedad sobre los bienes que integran el “Patrimonio Natural” (y los del “Patrimonio Cultural” que correspondan al Estado) no es del Estado. En consecuencia se puede inferir que, el Estado al haber suscrito esta Convención, ha desprotegido jurídicamente a los recursos naturales que involucra.
Lo manifestado en el párrafo anterior, muestra claramente el peligro que se cierne sobre la protección de los recursos naturales, y la flexibilización en la regulación de su propiedad, debiendo el lector notar la semejanza de las expresiones mencionadas (“Patrimonio Cultural”, “Patrimonio Natural”, “Patrimonio Universal”, “Patrimonio Mundial”, “Patrimonio de la Humanidad”) con la que nuestra legislación denomina “Patrimonio de la Nación”.
En esa línea, causa suspicacia que nuestra legislación, emplee la expresión “Patrimonio de la Nación” para designar a los recursos naturales. En nuestra opinión, se pretende en un futuro próximo, universalizar los recursos naturales, tal como propugna la nueva teoría económica (28) que se viene gestando con mayor énfasis en estos últimos años, sosteniendo la existencia de “bienes públicos mundiales” (29) (que constituye un nuevo disfraz de la frase Patrimonio de la Humanidad) los que serían administrados por la comunidad internacional, en dicha expresión se incluye entre otros bienes, a los recursos naturales (30), así por ejemplo, con respecto a la Amazonía, en febrero de 2005, Pascal Lamy, ex comisario de la Unión Europea y aspirante en aquel entonces al cargo de Director General de la Organización Mundial de Comercio, planteó durante una conferencia de las Naciones Unidas, que “las selvas tropicales sean consideradas “bienes públicos mundiales” para que la comunidad internacional las pueda administrar en forma colectiva” (31). Actualmente Lamy ejerce el cargo mencionado desde setiembre de 2005. Vemos pues, que con esta teoría los países cederían la propiedad (el Dominio Público) que tienen sobre sus recursos naturales a organismos internacionales, lo cual es inaceptable.
Por otra parte, cabe indicar, que nuestro ordenamiento jurídico también emplea el término “Patrimonio Natural de la Nación”, así la Ley Nº28477, Ley que declara a los cultivos, crianzas nativas y especies silvestres usufructuadas Patrimonio Natural de la Nación, establece: “Declárense a los cultivos, crianzas nativas y especies silvestres usufructuadas Patrimonio Natural de la Nación.” (32). Como se puede dilucidar, el ordenamiento jurídico, al utilizar esta expresión para hacer referencia a bienes que pueden ser de particulares, añade confusión a la expresión “Patrimonio de la Nación”, con la que guarda gran semejanza, dando ocasión a que erróneamente se considere que esta última también contiene bienes de particulares.
3.2 Patrimonio de la Nación y Soberanía del Estado
La Constitución Política de 1993, luego de mencionar en su artículo 66º que los recursos naturales son Patrimonio de la Nación, agrega: “(…) El Estado es soberano en su aprovechamiento. (…)”; siguiendo la misma pauta, la Ley Nº 26821, Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, en su artículo 6º denominado “El Estado y los Recursos Naturales”, establece lo siguiente: “El Estado es soberano en el aprovechamiento de los recursos naturales. Su soberanía se traduce en la competencia que tiene para legislar y ejercer funciones ejecutivas y jurisdiccionales sobre ellos.”. Dado este marco normativo, ¿Es posible interpretar que el “Patrimonio de la Nación” forma parte del “Dominio Público”? o ¿Se puede considerar que la expresión “Patrimonio de la Nación” es semejante o tiene relación con la expresión “Dominio Público”?.
Veamos, la Constitución Política de 1979, en su artículo 118º, dispuso: “Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. Los minerales, tierras, bosques, aguas y, en general, todos los recursos naturales y fuentes de energía, pertenecen al Estado. (…)”(33). Éste tenor es diferente al contenido en el artículo 66º de la Constitución de 1993, así, nótese que en el texto citado de la Constitución derogada los recursos naturales “pertenecen” al Estado, en cambio la Constitución vigente indica que el Estado tiene “soberanía” sobre los recursos naturales.
Si bien, el término “pertenencia” comprendido en el artículo 118º de la Constitución de 1979 implicaba el reconocimiento de propiedad (34), también se puede interpretar que hace referencia a derechos reales como posesión, usufructo y otros derechos reales sobre bien ajeno, incluso puede referirse al dominio directo, por eso consideramos que el dispositivo derogado, debió reconocer directamente el derecho de propiedad del Estado y no utilizar términos imprecisos (35). A pesar de ello, si lo comparamos con el artículo 66º de la Constitución de 1993, es evidente que el dispositivo derogado brindaba una mejor protección jurídica a los recursos naturales, porque el término “soberanía” (36) empleado en la Constitución vigente, no es igual al de “pertenencia” (o “propiedad”), mencionado en el dispositivo derogado.
Ahora bien, la doctrina nacional interpretaba en forma singular a la expresión “Patrimonio de la Nación” utilizada en la Constitución de 1979, señalando que esta expresión significa, que el aprovechamiento de los recursos naturales debe realizarse en beneficio de la Nación (37). Por ello, estos autores consideraban que no había contradicción en lo que establecía el artículo 118° de la Constitución derogada, así mientras el primer párrafo señalaba en beneficio de quien debía realizarse el aprovechamiento (Nación), el segundo párrafo nombraba quien es el propietario (Estado).
Esta interpretación no es aplicable al artículo 66º de la Constitución de 1993, debido a que el término “soberanía”, que tiene el Estado en el dispositivo vigente, no es equiparable a “propiedad” como anteriormente aclaramos, y si considerásemos que la expresión “Patrimonio de la Nación” tiene el significado indicado en el párrafo anterior, entonces terminaríamos concluyendo que en la Constitución vigente, no se encuentra reconocido el derecho de propiedad del Estado sobre los recursos naturales. No obstante, algunos autores siguen otorgando el mismo significado a la expresión “Patrimonio de la Nación” contenida en la Constitución vigente (38).
3.3 Los recursos naturales como Patrimonio de la Nación, en las sentencias del Tribunal Constitucional
Esta confusión en la doctrina peruana y en los legisladores peruanos, se ve reflejada en las Sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional, al respecto apreciemos lo que éstas entienden por: “los recursos naturales son patrimonio de la Nación” y “el Estado es soberano en su aprovechamiento”:
El Tribunal Constitucional, ha señalado en reiterada jurisprudencia que cuando se considera que “los recursos naturales son patrimonio de la Nación”, se entiende que su explotación no puede ser separada del interés nacional y el bien común, debiendo sus beneficios alcanzar a la Nación en su conjunto (39). De esta manera, la interpretación que el Tribunal Constitucional realiza de la expresión “Patrimonio de la Nación” utilizada en la Constitución de 1993, es similar a la efectuada por la doctrina nacional, en la misma expresión utilizada por la Constitución de 1979.
En cuanto a la frase “el Estado es soberano en el aprovechamiento”, para el Tribunal Constitucional, significa que es bajo el ius imperium y supervisión del Estado, que debe desarrollarse el aprovechamiento de los recursos naturales, entendiendo al ius imperium como sinónimo de “soberanía interna” (40).
Dada esta interpretación realizada por el Tribunal Constitucional, cabe preguntarse ¿En que extremo del artículo 66° de la Constitución vigente, se encuentra reconocido el derecho de propiedad del Estado sobre los recursos naturales?, la respuesta obvia sería: en ninguna parte. Por esta razón, consideramos que no debe interpretarse que la expresión “Patrimonio de la Nación” tiene el significado anteriormente mencionado.
En síntesis, el Tribunal Constitucional, no contempla que el término “Patrimonio de la Nación” es igual al de “Dominio Público”, o que este se integre en aquel.
Ahora bien, en escasos fundamentos y de modo tangencial, el Tribunal Constitucional, de manera correcta ha señalado, que los recursos naturales son bienes que integran el Dominio Público (41), esta afirmación actualmente no se encuentra plasmada en ningún texto legal.
Es sorprendente que el Tribunal Constitucional sosteniendo fundamentos contradictorios en la sentencia recaída en el Expediente Nº 0048-2004-PI/TC, niega la propiedad del Estado sobre los recursos naturales, apoyando teorías que perjudican el interés nacional, al expresar que el Estado sólo tiene una función de conservación, de guarda y administración de estos bienes, pero no la propiedad, bajo esa pauta los fundamentos 100 y 101 de la sentencia, sostienen lo siguiente:
El Estado no ostenta una situación subjetiva de propietario de los recursos naturales que le otorgue una serie de potestades exclusivas sobre dichos bienes en concepto de dueño, pues tales facultades se inspiran en una concepción patrimonialista del dominio privado.(…) (Expediente Nº 0048-2004-PI/TC, fundamento 100).
El estatuto subjetivo constitucional del Estado -como personificación jurídica de la Administración- frente a los bienes dominiales será el de un deber de garantía, protección y aprovechamiento del patrimonio de la Nación, consistente en asegurar la afectación íntegra de dichos bienes para promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación, de conformidad con el artículo 44° de la Constitución.(Expediente Nº 0048-2004-PI/TC, fundamento 101) (42).
3.4 Recursos naturales en la Ley Marco para el crecimiento de la Inversión Privada
Continuando con el análisis de esta inadecuada tendencia a negar la propiedad del Estado sobre los recursos naturales, encontramos que, las normas que promueven la inversión privada nacional y extranjera, en actividades productivas, dan a entender que los particulares, pueden tener derechos de propiedad sobre los recursos naturales in situ. Así el Decreto Legislativo Nº 757, Ley Marco para el crecimiento de la Inversión Privada (43), establece que: “(…) las personas naturales y jurídicas extranjeras podrán adquirir concesiones y derechos sobre minas, tierras, bosques, aguas, combustibles, fuentes de energía y otros recursos que sean necesarios para el desarrollo de sus actividades productivas dentro de cincuenta kilómetros de las frontera del país,(…)”(44), en concordancia con el Decreto Supremo Nº162-92-EF, Reglamento de los Regímenes de Garantía a la Inversión Privada (45), que en su Título IV, denominado “Limitaciones a los derechos de propiedad y posesión de inversionistas extranjeros”, estipula en el artículo 32° lo siguiente:
De conformidad con lo prescrito en el artículo 126o. de la Constitución de 1979 y el artículo 13o. del Decreto Legislativo Nº 757, para el ejercicio de los derechos de propiedad o posesión de minas, tierras, bosques, aguas, combustibles o fuentes de energía por inversionistas extranjeros, ya sea directa o indirectamente, en las áreas comprendidas dentro de los cincuenta kilómetros de las fronteras del país, se requerirá obtener previamente la correspondiente autorización (…), la misma que se otorgará por resolución suprema refrendada por el Ministro que ejerza la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministro del Sector correspondiente. (…)
En la resolución suprema a que se refiere el párrafo anterior se establecerán las condiciones o limitaciones para el ejercicio de los derechos de propiedad o posesión correspondientes, los mismos que solamente podrán ser restringidos por razones de seguridad nacional. (…) (46).
Posteriormente, la norma en su artículo 34° agrega:
La adquisición de los bienes a que se refiere el artículo 32o. del presente Decreto Supremo o la transferencia de la posesión o propiedad de dichos bienes que realicen los inversionistas extranjeros a otros inversionistas extranjeros, que no cuenten con la correspondiente autorización previa, serán sancionadas con la pérdida para el inversionista del derecho adquirido en el beneficio del Estado, (…) (47).
Nótese como las mencionadas normas, en lugar de aclarar que el Estado sólo puede otorgar concesiones sobre los recursos naturales, por el contrario, indican que los particulares pueden tener derechos de propiedad sobre minas, bosques, aguas, fuentes de energía y otros recursos naturales; vulnerando la propiedad del Estado sobre estos bienes que conforman su Dominio Público (48), así como su régimen especial de protección jurídica. Tomando en cuenta lo establecido en estos dispositivos, erróneamente se podría considerar, que los recursos naturales son bienes que integran el Dominio Privado y que por ende pueden ser enajenados por el Estado, ante ello es necesario que la normatividad expresamente establezca que éstos son bienes de “Dominio Público”, eliminando la denominación de “Patrimonio de la Nación”.
Cabe destacar que, si bien los dispositivos mencionados, podrían interpretarse en el sentido de que la propiedad de los particulares recae sobre el derecho de concesión (49) y sobre los recursos naturales extraídos, esto no es lo que se desprende de su lectura, siendo necesario modificar estos artículos, que han sido redactados de manera ambigua, en perjuicio del Estado.
3.5 Otras disposiciones legales sobre recursos naturales
Las normas principales que específicamente regulan a cada recurso natural, no precisan que éstos integren el “Dominio Público”, por el contrario sólo indican que son parte del “Patrimonio de la Nación”, o simplemente, no hacen referencia a ninguno de estos términos. Existiendo la tendencia a excluir la utilización del término “Dominio Público” de las normas que todavía lo contengan, bien sea a través de la derogatoria de éstas, o mediante su reemplazo por otras normas que omitan cualquier referencia al “Dominio Público”(50); por ejemplo así se puede inferir del análisis histórico de la normatividad sobre Recursos Forestales y Recursos de Fauna Silvestre (51).
3.6 El Dominio Eminente en el proyecto de Ley Nº2596/96-CR, ahora Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
La Comisión de Ambiente, Ecología y Amazonía del Congreso de la República, fue la encargada de la elaboración del proyecto de Ley Nº2596/96-CR (52), ahora Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, por ese motivo y dado a que la doctrina nacional considera que el “Patrimonio de la Nación” tiene el significado antes mencionado, es fundamental conocer ¿Qué concepto sobre el Dominio Público? y específicamente ¿Qué teoría sobre la naturaleza jurídica de la relación entre los recursos naturales y su titular, era la sostenida por los integrantes de la referida Comisión?.
De la revisión de las actas se desprende que, en lo referente a los Derechos Reales, tuvo especial influencia en los miembros de la Comisión, la opinión del ex congresista Jorge Avendaño Valdez (53), quien en una de las reuniones manifestó erróneamente que el Dominio Público admite según la doctrina, las siguientes formas: a) Dominio Soberano, que recae sobre el territorio nacional y el mar territorial, b) el Dominio de uso público, c) el servicio público, y d) el Dominio Eminencial o Eminente, que se tiene sobre los recursos naturales. Este último vendría a ser, un dominio vigilante que tiene el Estado sobre los bienes que ha concedido a los particulares para su explotación (54). Esta posición fue reiterada por Avendaño, durante su intervención en el debate para la aprobación de la Ley Orgánica para el Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, realizado en el Pleno del Congreso de la República (55).
Con anterioridad a su exposición, esta teoría ya había sido afirmada ante la Comisión, por Manuel Pulgar Vidal, Director Ejecutivo de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), quien recoge la teoría sostenida por Avendaño en precedentes oportunidades (56).
Esta teoría de las cuatro formas de Dominio Público, es equivocada y falsa, porque mezcla distintas teorías referentes a la negación de la propiedad del Estado sobre los bienes que integran el Dominio Público en general, las que sostienen que el Estado no tiene un derecho de propiedad sobre estos bienes, sino únicamente la administración y vigilancia. Estas teorías son idénticas a las que niegan la propiedad del Estado sobre los recursos naturales (soberanía interna y dominio directo), señaladas inicialmente. Además, lo manifestado por la teoría, no refleja la conceptualización que la doctrina internacional, tiene sobre el Dominio Público.
Se debe tener presente que, el Dominio Público no admite varias “formas”, como sostiene esta teoría, el Dominio Público es sólo uno y está conformado por los bienes relacionados con las cinco finalidades mencionadas en el concepto anteriormente brindado, no existen varios “dominios” dentro del Dominio Público. La naturaleza jurídica de la relación entre el Estado y los bienes de Dominio Público, no varía dependiendo del bien. Asimismo, el derecho real de propiedad del Estado sobre el Dominio Público y el Dominio Privado es el mismo, con las limitaciones legales aplicables a los bienes demaniales en razón de su régimen especial de protección jurídica.
No obstante, la referida teoría señala que dentro del Dominio Público, existe un “dominio soberano” sobre el territorio, y un “dominio eminencial o eminente” sobre los recursos naturales. Recuérdese que según explicamos el dominio eminente tiene dos acepciones, “dominio eminente como soberanía interna”, y “dominio eminente como dominio directo”, ninguna de éstas es sinónimo de propiedad.
En virtud de lo antecedente, resulta evidente que es distinto afirmar: “que el territorio y el mar territorial son de Dominio Público”, con lo cual estamos manifestando implícitamente que son propiedad del Estado; que aseverar: “que el territorio y el mar territorial son de dominio soberano”, porque en esta última afirmación, no estamos indicando que son propiedad del Estado, ni tampoco quien es su titular, peor aún si consideramos que la soberanía interior es la potestad suprema del Estado, que se ejerce sobre todas las propiedades que se encuentran dentro de los límites de su territorio (bien sea sobre la propiedad del mismo Estado o sobre la propiedad de particulares). Por ejemplo, bajo esta teoría no habría problema, en que los particulares sean propietarios de áreas del espacio marítimo, ya que sobre éste, el Estado solamente tendría soberanía, pero no propiedad.
Hay que tomar en cuenta, que la soberanía interna del Estado es algo que se presupone, sobre lo cual no hay duda alguna, por ello es más relevante precisar que el Territorio Peruano (concepto que incluye a los componentes marítimo y aéreo) es de Dominio Público, reafirmando así la propiedad sobre éste.
Luego, al señalar esta teoría que sobre los recursos naturales, el Estado sólo ejerce un “dominio eminencial” o “dominio eminente”, se está refiriendo a lo que se conoce como “dominio directo”, éste tampoco es sinónimo de propiedad, no es un dominio pleno o perfecto, sino por el contrario un dominio menos pleno o imperfecto, es lo que sucede por ejemplo en el derecho real de enfiteusis, que en la actualidad no se encuentra contemplado en la legislación nacional. Pues bien, esta teoría pretende trasladar a nuestro ordenamiento jurídico, las características del dominio menos pleno, forzando las instituciones jurídicas, y señalar que el Estado solamente tiene un “dominio directo” sobre los recursos naturales, lo que presupondría a su vez, que en caso el recurso natural haya sido otorgado en concesión, el concesionario tendría el “dominio útil”.
Lógicamente, sus errados defensores consideran que es equivalente a propiedad y que el Estado mantiene la misma. A esta confusión, se añade que la expresión “dominio eminencial o eminente” suena atractiva en nuestro idioma, pudiendo confundir a quien no se detenga a analizarla. En esa línea, la palabra “eminente” significa “alto, sobresaliente, elevado” y se asemeja a su vez a “eminencia” que indica “excelencia”, por lo que parecería que nos estamos refiriendo a una propiedad suprema o superior (adviértase que la propiedad es el derecho real por excelencia sobre el cual no cabe establecer superlativos), cuando en realidad en el ámbito jurídico estamos indicando algo distinto, refiriéndonos al “dominio directo”, un dominio imperfecto. Por estos fundamentos, no es conveniente emplear la expresión “dominio eminente” en un contexto que pueda dar ocasión a la generación de ambigüedades, peor todavía si vamos a referirnos a la naturaleza jurídica de la relación entre el Estado y los recursos naturales, en donde es innecesaria.
Otra falacia en la teoría, es que precisamente el “dominio directo” no implica que quien lo ejerza está detrás del titular del “dominio útil”, a manera de vigilante, todo lo contrario, por ejemplo en el caso de la enfiteusis, la doctrina señala que el titular del “dominio directo” debe dejar libre y expedito, el uso y disfrute del bien, al titular del “dominio útil”, sin ponerle impedimento alguno, ni permitir que lo ponga un tercero. Cabe agregar, que sólo se vigila o guarda, cuando otro sujeto de derechos es el propietario, por ello, hay que tener cuidado con el empleo del término “vigilante”.
También señalan sus defensores nacionales, que el “dominio eminente faculta a delegar ciertos derechos a particulares, pero no el desprendimiento del dominio”, sobre el particular debemos reiterar que el “dominio” que supuestamente conservaría el Estado, en la teoría del “dominio eminencial”, no es igual a “propiedad”, no hace referencia a este derecho real, por más que sus equivocados defensores sostengan que la expresión “dominio eminente” comprende a la propiedad. Adviértase en los textos citados en las notas N° 54 al 56 ubicadas al pie de página, como los defensores de esta teoría, no utilizan el término “propiedad” sino el de “dominio”, y si tomamos en cuenta que en otros ordenamientos jurídicos, se utiliza el término “dominio” en lugar de “propiedad”, comprenderemos que el lector sin darse cuenta, podría interpretar que se está reconociendo el derecho de “propiedad”.
Por lo expuesto, consideramos que esta teoría indudablemente implica una vulneración al derecho de propiedad del Estado sobre los bienes de Dominio Público, dentro de los cuales se encuentran los recursos naturales, y por ende una vulneración al régimen especial de protección jurídica que recae sobre estos bienes.
Sin embargo, esta teoría en la que el Estado ejerce sobre los recursos naturales, una “forma de dominio” distinta a la ejercida sobre los demás bienes de Dominio Público, y que en el fondo niega la propiedad sobre los recursos naturales, fue la que consideró la Comisión de Ambiente, Ecología y Amazonía del Congreso, elaborando bajo este criterio el proyecto de Ley N°2596/96-CR ahora Ley Orgánica para el Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, norma fundamental en la materia, que no esclarece lo que se debe entender por “Patrimonio de la Nación” y que omite señalar expresamente que los recursos naturales son bienes de “Dominio Público”.
De modo que, la interpretación doctrinal de la expresión “Patrimonio de la Nación”, y la exclusión del término “Dominio Público” del ordenamiento jurídico, han ocasionado el surgimiento de teorías distintas a la del Dominio Público cuando se trata de explicar la propiedad del Estado sobre los recursos naturales, tales como la teoría desproteccionista del dominio eminencial (57).
Cabe señalar que algunos autores de la doctrina peruana (58), conceptúan de distinta manera a la expresión “dominio eminente”, utilizándola para referirse a los bienes que pueden ser de propiedad de particulares, pero que mientras no se constituyan derechos privados a favor de particulares, son del Estado, por encontrarse dentro de su territorio; esta teoría también la consideramos errónea, y agrega mayor confusión a la ya existente en la doctrina peruana.
3.7 El Patrimonio de la Nación en la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales y su Reglamento
La Ley Nº29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, en el inciso d) de su artículo 7º, establece:
Son garantías que rigen el Sistema Nacional de Bienes Estatales, las siguientes: (…)d) Que todo acto de disposición de dominio, a favor de particulares, de los bienes inmuebles de dominio privado estatal sea a título oneroso, teniendo como referencia el valor comercial y según los procedimientos establecidos en las normas legales vigentes, en tanto los mismos constituyen patrimonio de la Nación. (…) (59).
Se puede apreciar, que la Ley en mención, considera que los bienes inmuebles de “Dominio Privado” constituyen o integran el “Patrimonio de la Nación”, con lo cual confunde aun más el posible significado de este término, ya que si antes esta expresión sólo era utilizada para hacer referencia a los recursos naturales que son bienes de “Dominio Público”, ahora el “Patrimonio de la Nación” también engloba a los bienes de “Dominio Privado”. Entonces como consecuencia de esta norma, podemos indicar que el “Patrimonio de la Nación”, está conformado por bienes de Dominio Privado, y por los recursos naturales que son de Dominio Público.
Por otro lado, el D.S. Nº007-2008-VIVIENDA, Reglamento de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, cuando desarrolla la definición de Dominio Público (60), no considera a los recursos naturales, entre los bienes que lo integran. Consecuentemente, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma alguna, que indique de modo expreso que los recursos naturales son bienes de “Dominio Público”, lo que sí señala la legislación es que son bienes integrantes del “Patrimonio de la Nación”.
Por tanto, cuando se sostiene que los recursos naturales son “Patrimonio de la Nación”, no se está precisando, si son de Dominio Privado o de Dominio Público, lo cual puede dar pie, a ambigüedades, e interpretaciones erróneas como las que sostienen que el Estado no es propietario de los recursos naturales, o las que indican que el Estado puede transferir la propiedad de los recursos naturales in situ a favor de particulares.
4. Sinopsis y propuesta
La inserción y utilización en el ordenamiento jurídico, de la expresión Patrimonio de la Nación, para hacer referencia a la naturaleza jurídica de la relación entre los recursos naturales con su titular, ocasiona una serie de confusiones en su interpretación, porque dicha expresión no distingue, si los recursos naturales integran o no, el Dominio Público. Así generalmente la doctrina y legislación internacional utilizan el término patrimonio, para referirse al Dominio Privado. La expresión Patrimonio de la Nación también confunde a la doctrina nacional, originando que algunos autores erróneamente encuadren a los recursos naturales dentro de los bienes de Dominio Privado, incluso otros señalan con desacierto que los recursos naturales no pertenecen ni al Dominio Público ni al Dominio Privado. Además, da lugar a su confusión con denominaciones similares comprendidas en Convenciones Internacionales cuya ambigua redacción ha sido elaborada bajo la óptica de universalizar en un futuro próximo, los bienes que son materia de las mismas, con la finalidad de que sean administrados por Organismos Internacionales, lo que colisiona directamente con el Dominio Público y los intereses nacionales, de este modo se viene preparando el engranaje jurídico, causando suspicacia la semejanza que guardan los diversos patrimonios que contempla la legislación nacional, con los usados y creados en Instrumentos Internacionales.
Posteriormente, señalamos que la interpretación que el Tribunal Constitucional hace de la expresión Patrimonio de la Nación utilizada en la Constitución de 1993, es igual a la realizada por la doctrina nacional, otorgándole un significado que no tiene relación alguna con el Dominio público. Si esta fuese la interpretación correcta, entonces el derecho de propiedad del Estado sobre los recursos naturales no estaría reconocido en la Constitución vigente, por ese motivo nos apartamos de tal criterio interpretativo. Por otro lado, escasos fundamentos de las Sentencias del Tribunal Constitucional, correctamente señalan que los recursos naturales son bienes de Dominio Público, tal afirmación debería estar plasmada en una norma legal y ser ampliamente reconocida en la jurisprudencia constitucional.
En la normatividad vigente, el artículo 66° de la Constitución Política no establece que los recursos naturales son de Dominio Público, siguiendo la misma pauta, la Ley Orgánica para el Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, norma fundamental en la materia, omite toda referencia al Dominio Público. Igualmente, las principales normas que específicamente regulan a cada recurso natural, no precisan que éstos integren el Dominio Público, por el contrario sólo indican que son del Patrimonio de la Nación, o simplemente, no hacen mención a estos términos. Existiendo la tendencia a excluir la utilización del término Dominio Público de las normas que todavía lo contengan.
Asimismo, la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, al emplear la expresión Patrimonio de la Nación, para referirse a bienes de Dominio Privado, confunde aún más su interpretación, que antes de la dación de esta norma, únicamente era aplicada para referirse a los recursos naturales. En tanto que, su Reglamento, no incluye a los recursos naturales en la definición de Dominio Público.
Por consiguiente, no existe norma alguna en el ordenamiento jurídico nacional que expresamente indique que los recursos naturales son bienes de Dominio Público.
De igual forma, la expresión Patrimonio de la Nación da ocasión a que se formulen teorías nacionales, que mezclan distintas teorías del Derecho Comparado sobre el Dominio Público, refiriéndose a los recursos naturales como bienes de dominio eminencial, empleando como sinónimos a los términos: dominio eminente, dominio vigilante o dominio latente. En el fondo esta teoría sostiene que el Estado tiene un dominio directo sobre los recursos naturales, negando su propiedad, en tanto que el concesionario tendría el dominio útil.
En consecuencia, la interpretación doctrinal realizada sobre la expresión Patrimonio de la Nación, y la eliminación del término Dominio Público de las normas que regulan a los recursos naturales, tiene como corolario el surgimiento de la teoría del dominio eminente, la que pretende sustituir a la expresión Dominio Público, asemejándose a ésta.
Está claro que dado este marco jurídico, no se puede interpretar que el Patrimonio de la Nación forma parte o integra el Dominio Público, tampoco se puede considerar que la expresión Patrimonio de la Nación sea semejante o sinónima a la de Dominio Público.
De lo expuesto, se concluye que debe eliminarse del ordenamiento jurídico, la ambigua e innecesaria expresión Patrimonio de la Nación, sustituyéndola por la de Dominio Público, que tiene un concepto claro y definido, de esta manera se interpreta adecuadamente que los recursos naturales son de propiedad del Estado, y que recae sobre éstos un régimen especial de protección jurídica, conformado por los atributos de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, evitando anfibologías. De igual modo, es fundamental rechazar la teoría desproteccionista del dominio eminencial, porque en el fondo niega la propiedad del Estado sobre los recursos naturales, perjudicando el interés de todos los peruanos.
Finalmente, con la finalidad de superar esta problemática, proponemos que el artículo 66° de la Constitución vigente, sea modificado por el siguiente tenor:
Los recursos naturales, renovables y no renovables, son de propiedad del Estado e integran el Dominio Público. Su explotación no puede ser separada del interés nacional y el bien común. El Estado tiene plena soberanía sobre los recursos naturales, por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización.
El Estado otorga concesión sobre los recursos naturales. El titular tiene un derecho real sobre la concesión, más no sobre los recursos naturales materia de ésta.
La redacción brindada garantiza el derecho de propiedad del Estado sobre los recursos naturales, y su régimen especial de protección al ser bienes que integran el Dominio Público, evita la utilización de expresiones ambiguas, refuerza la plena soberanía del Estado sobre estos bienes, y evita el surgimiento de teorías desproteccionistas, todo ello sin desfavorecer a la inversión privada, ni detener al desarrollo nacional.
* Ensayo publicado en Ius et Praxis, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima. Fondo Editorial, Nº42, 2011, pp.185-221. ISSN 1027-8168.
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